Maurilio Lovatti

Beniamino Andreatta, il Banco Ambrosiano, lo IOR e mons. Marcinkus

La liquidazione del Banco Ambrosiano

Il  complesso e oscuro intreccio di interessi che portò al fallimento del Banco Ambrosiano si impose all’attenzione dell’opinione pubblica nel giugno 1982, dopo la sparizione di Roberto Calvi, presidente della banca, e il ritrovamento del suo cadavere sotto il ponte dei Blackfriars a Londra. La spregiudicata gestione di Calvi già negli anni precedenti aveva attirato l’attenzione della Banca d’Italia, della Consob e infine della magistratura, che nel maggio 1981 ne aveva ordinato l’arresto per reati valutari. Particolarmente controversa era la posizione creditoria che il Banco Ambrosiano, attraverso le sue consociate estere, vantava nei confronti dell’Istituto per le Opere di Religione (IOR), la banca vaticana presieduta dall’arcivescovo Paul Marcinkus. Le consociate estere del gruppo Ambrosiano dovevano 748 milioni di dollari all’Ambrosiano spa, 788 milioni di dollari alle banche dell’euromercato, 102 milioni di dollari ad altre consociate, il tutto per un valore di 1.633 milioni di dollari. Le consociate, a loro volta, dovevano avere dallo IOR e da sue patrocinate 1.159 milioni di dollari. Nel 1981, seppur ancora sconosciuto nelle sue dimensioni, l’intreccio aveva già preoccupato lo stesso Andreatta, il quale aveva espresso al cardinale Casaroli, segretario di Stato del Vaticano, le sue perplessità in merito ai collegamenti tra IOR e Banco Ambrosiano, nel timore che potessero verificarsi situazioni simili a quelle registrate a suo tempo fra la banca vaticana e il finanziere Sindona. La situazione precipitò in seguito alla fuga di Calvi e al rifiuto da parte dello IOR di riconoscere i suoi debiti nei confronti delle consociate estere dell’Ambrosiano. I vertici del Banco furono costretti a chiedere il commissariamento e la Banca d’Italia ne assunse la gestione straordinaria.

Nei mesi seguenti Andreatta ebbe un ruolo di primo piano nella soluzione della vicenda, partecipando come protagonista alle consultazioni e alle trattative tra istituzioni, autorità monetarie e rappresentanti del sistema bancario. Assunse inoltre lo scomodo compito di «voce» ufficiale del governo, quando fu chiamato a rispondere alle interrogazio­ni parlamentari durante concitate sedute della Camera dei deputati: 

"Da questa vicenda, che richiama alla mente altre disavventure del sistema bancario italiano, emergono con chiarezza più che le falle di un ordinamento bancario, che nelle sue linee portanti si rivela valido ed efficace, i guasti che il cattivo funzionamento degli organi decisori possono portare nell’amministrazione della banca. [...] E soltanto attraverso organi sociali attivi e attenti nei quali siedano persone che, accanto alla capacità professionale, abbiano anche doti di moralità, di autonomia di giudizio, di indipendenza da legami pericolosi e occulti, che è possibile assicurare il buon finanziamento di banche private e pubbliche. Se nell’azienda di credito pubblica la responsabilità della nomina ed eventualmente della revoca degli amministratori risiede nei pubblici poteri, nella banca privata la regola non può essere che quella generale valida per ogni intrapresa economica che sia retta dal codice civile. Il bilanciamento degli organi, l’osservanza delle regole poste dalla legislazione societaria e bancaria, la prudenza e la tradizione tipiche del banchiere commerciale, sono le prime e più valide difese contro i pericoli di un’amministrazione accentrata, di un’amministrazione temerariamente innovativa, negli strumenti e nelle procedure finanziarie.La vigilanza bancaria, quale è configurata nel nostro ordina­mento e quale viene esercitata anche in paesi vicini al nostro per struttura economica e tradizione giuridica, non può essere organo di supplenza amministrativa; gli organi di gestione e di controllo possono essere sciolti di imperio soltanto allorché emergano gravi violazioni delle norme o forti perdite patrimoniali.
La storia delle banche ha presentato in passato gravi episodi di criminalità economica, che hanno indotto le autorità a rafforzare i controlli. Ogni volta le tecniche impiegate per aggirare le disposi­zioni degli ordinamenti sono divenute più sofisticate. La vicenda dell’Ambrosiano rappresenta la più grave deviazione di un’importante istituzione bancaria rispetto alle regole della professione, verificatasi in un grande paese industriale in questi ultimi 40 anni. Essa è anche il frutto della confusione dei poteri, di influenze, di ambiti, che ha caratterizzato taluni aspetti della vita italiana di questo decennio. Al fondo di questa vicenda c’è la solita miscela, che ha caratterizzato tutti gli altri scandali della storia bancaria italiana, fatta di scorrettezze amministrative, di familiarità politiche, di legami indecifrati." [1].

Il  2 luglio 1982, lo stesso giorno in cui il ministro ri­spondeva alla prima tornata di interrogazioni parlamentari sulla vicenda, i tre commissari incaricati di tenere la gestione straordinaria del Banco Ambrosiano si incontrarono con i rappresentanti dell’IOR. In quell’occasione i commissari chiesero il rimborso dei finanziamenti effettuati dal gruppo Ambrosiano estero alle società patrocinate dallo IOR, ma i dirigenti della banca vaticana rifiutarono ancora di riconoscere il debito, esibendo le lettere di manleva che lo stesso Calvi aveva consegnato all’arcivescovo Marcinkus. Il diniego pregiudicò l’esito positivo della gestione straordinaria e costrinse a elaborare un diverso schema d’intervento. Andreatta si incontrò con i commissari straordinari, con il governatore Ciampi e con alcuni esponenti del mondo bancario, i quali ritennero di non partecipare a una ricapitalizzazione dell’Ambrosiano, in assenza della quale, come sottolinearono i commissari in una lettera indirizzata alla Banca d’Italia, non sarebbe restata altra strada che procedere all’urgente messa in liquidazione del Banco.

Nei giorni successivi Andreatta esaminò gli aspetti giuridici e procedurali riguardanti sia l’ipotesi sempre più improbabile di una ricapitalizzazione, attraverso un azione volontaria del sistema bancario, sia l’alternativa di un intervento a tutela dei depositanti, in caso di liquidazione coatta. I frequenti contatti con l’Associazione bancaria italiana e con l’Associazione nazionale aziende ordinarie di credito si conclusero ancora una volta con il rifiuto da parte delle banche a intervenire in favore dell’Ambrosiano. Il 9 luglio, in una riunione presso la Banca d’Italia, si riuscì solo ad accordarsi con un pool composto da banche pubbliche e private per fronteggiare le necessità a breve termine e fermare l’emorragia di depositi dal Banco. [2]

Piuttosto che procedere a ulteriori interventi a favore dei depositanti, con rinvio dell’atto di cessione, la soluzione più adatta divenne, sempre più chiaramente, la cessione immediata di attività e passività a un nuovo organismo. La rapidità nell’adozione del provvedimento di liquidazione si rendeva necessaria in relazione alle caratteristiche operative e strutturali dell’Ambrosiano, intestatario di un numero rilevante di rapporti la cui prosecuzione senza interruzioni, che costituiva tra l’altro un «presupposto per il riconoscimento di un consistente valore di avviamento», poteva essere realizzata solo con la rilevazione immediata e diretta. La cessione immediata di attività e passività avrebbe ridotto il carico finanziario delle aziende intervenenti e l’onere da ripianare.

In una riunione convocata il 6 agosto, il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio deliberò all’unanimità la liquidazione coatta amministrativa del Banco Ambrosiano [3]. Lo stesso giorno Andreatta firmò il decreto di revoca dell’autorizzazione all’esercizio. Al fine di limitare gli effetti della liquidazione fu anche predispo­sto un intervento a tutela dei depositanti, dei creditori e dei corrispondenti dell'Ambrosiano. Contestualmente fu sancita la nascita del Nuovo Banco Ambrosiano, con la partecipazione degli istituti che avevano contribuito durante la gestione straordinaria, la cui guida fu affidata al giurista Giovanni Bazoli.

La scelta di procedere alla liquidazione coatta amministrativa implicava l’avvio di interventi sanzionatori nei confronti dei responsabili del dissesto finanziario dell’Ambrosiano. Eventuali procedimenti avrebbero potuto avere ricadute politiche di imprevedibile portata, data la rilevanza dei rapporti intrattenuti da Calvi con importanti esponenti del mondo politico, dell’alta finanza, delle gerarchie ecclesiastiche, della loggia massonica P2 e della criminalità organizzata. Andreatta, Ciampi e i commissari straordinari dovettero resistere alle pressioni, provenienti anche dai ver­tici dello stesso partito del ministro del Tesoro, esercitate da più parti perché fosse evitato il fallimento del Banco. Per difendere pubblicamente la decisione di procedere alla costituzione di una nuova banca Andreatta scelse la Camera dei deputati, durante una nuova tornata di interrogazioni parlamentari:

"E' stato detto che la costituzione del Nuovo Ambrosiano e stata una decisione affrettata. La cronaca dimostra che c’è stato, invece, un processo approfondito di elaborazione, certo in tempi che le cose stesse rendevano stretti. Ma a torto è stata criticata la celerità con cui le soluzioni sono state prese. Le crisi finanziarie si alimentano e si ingrandiscono a valanga e quindi non servono le meditazioni del filosofo, ma la prontezza dell’uomo di azione, per impedirne l’effetto devastatore.[...] 
E' stato detto o mormorato che l’intervento compiuto con la sostituzione del Nuovo Banco Ambrosiano sarebbe servito a coprire le responsabilità della gestione fallimentare del vecchio Banco. I fatti si sono già incaricati di dimostrare che, tutto al contrario, la via scelta è quella che — non che a «coprire» — spinge alla rigorosa ricerca e al perseguimento delle responsabilità anche in sede giudiziaria.
Critiche sono state fatte sulla composizione del pool delle banche. La cronaca da me ricordata sta a dimostrare come sia stata ampia la consultazione di tutto il sistema bancario, una volta che era stata imboccata la strada — l’unica corretta — di far appello alla sua professionalità e alla sua deontologia per un’azione solidale di intervento.
[…] l’assunzione tempestiva di una decisione definitiva ha consentito di limitare gli oneri a carico della collettività e salvaguardare la continuità della gestione aziendale, a fronte di una situazione in cui il capitale di rischio appariva definitivamente perduto. La realtà andava affrontata una volta per tutte, tirando le somme con l’obiettivo di fare chiarezza per l’avvenire" [4]. 

Andreatta illustrò anche gli effetti che sarebbero potuti seguire a un’eventuale mancata o ritardata liquidazione. Innanzitutto, erano in scadenza nel periodo tra settembre e dicembre 1982 i depositi di banche estere presso il Banco Ambrosiano, che erano serviti a finanziare le attività delle consociate estere, le quali non erano in grado di rimborsarli. Senza la nascita del Nuovo Banco Ambrosiano sarebbe stato impossibile onorare gli impegni verso le banche estere, con la conseguenza di un grave danno per l’immagine di solvibilità dell’Italia. Il Banco Ambrosiano vantava inoltre circa 2.300 miliardi di lire di impieghi che, nel caso fossero stati gestiti da commissari straordinari, sarebbero andati «a rientro», con conseguenze negative sull’economia italiana, in un momento di stretta creditizia caratterizzato da un sovraindebitamento delle imprese. Il patrimonio bancario dell’Ambrosiano, costituito da strutture aziendali capillari e diffuse, sarebbe andato disperso, contribuendo ad «accentuare le tendenze evolutive verso la concentrazione» e mettendo a serio rischio il posto di lavoro per i 4.200 dipendenti.

Nel corso della medesima seduta parlamentare, Andreatta ribadì pubblicamente le responsabilità dell’Istituto per le Opere di Religione, dichiarando che l’unico ostacolo all’applicazione di sanzioni nei confronti della banca vaticana era costituito dal suo statuto giuridico di azienda di credito estera e, in quanto tale, non assoggettabile ai con­trolli delle autorità di vigilanza italiane. Gli studi di esperti di diritto ecclesiastico e canonico avevano confermato che non era possibile nessuna azione per via dell’autonomia di cui godeva l’Istituto nell’ambito dell’ordinamento canonico e del suo conseguente assoggettamento alla giurisdizione della Santa Sede. L’unica via per ottenere un eventuale recupero degli importi versati dalla Ambrosiano holding allo IOR era quella di procedere a trattative diplomatiche con il Vaticano. Andreatta chiamò direttamente in causa le responsabilità delle massime gerarchie ecclesiastiche, sottolineando che, se avesse voluto, la Santa Sede avrebbe potuto «ordinare all’ente di comportarsi in un determinato modo». Vista l’impossibilità di giungere a un accordo sulla questione, il ministro si dichiarò favorevole a una nuova definizione del ruolo dello IOR nei rapporti con il sistema creditizio italiano, immaginando la creazione di una filiale italiana dell’Istituto soggetta ai normali controlli bancari e valutari.

Anche durante sedute parlamentari molto concitate, come quelle dedicate alle interrogazioni parlamentari relative alla vicenda dell’Ambrosiano, Andreatta non rinunciò a illustrare le sue idee sulle possibili riforme da attuare per migliorare l’efficienza, e in questo caso la trasparenza, del sistema bancario italiano, ribadendo la necessità di rafforzare il potere di controllo preventivo degli organi di vigilanza. La prima misura proposta era l’adozione della cosiddetta soluzione «dualistica», secondo la quale ai vertici dell’impresa andavano posti due organi di amministrazione, uno propriamente di gestione e l’altro di indirizzo e di controllo di merito. Specifiche sanzioni di natura penale andavano previste per i comportamenti diretti a eludere i controlli interni e quelli esterni, introducendo il principio della responsabilità penale per gli amministratori bancari. Andreatta arrivò anche a immaginare la possibilità di prevedere specifiche qualità morali e professionali prescritte per legge ai dirigenti di banca.

In ogni caso, il nodo fondamentale della questione restava l’identificazione dei detentori del capitale, condizione necessaria per garantire l’indipendenza della funzione creditizia. La garanzia di trasparenza sulla proprietà bancaria rimase, fino agli ultimi giorni del suo mandato come ministro, uno dei principali obiettivi perseguiti da Andreatta. L’intransigenza con cui aveva condotto la questione della liquidazione dell’Ambrosiano non nasceva solo dal suo personale temperamento, ma si inscriveva a pieno titolo nell’idea di costruire un sistema bancario moderno, efficiente e trasparente. Il ministro, al termine del famoso intervento alla Camera, rivendicò con convinzione la linea di fermezza tenuta durante gli sviluppi del «più grave scandalo finanziario del dopoguerra»: 

"[...] l’atteggiamento di fermezza delle autorità italiane, che non sempre la stampa internazionale ha mostrato di comprendere, è stato approvato dalle autorità monetarie di molti paesi. Anche la collaborazione mostrata di recente da ambienti bancari, solitamente chiusi e riservati, è stata aiutata dal nostro diniego di assumere obbligazioni al di là dei limiti cui ci sentivamo tenuti dagli accordi di Basilea e cioè soltanto nei confronti dei creditori esteri di istituzioni aventi residenza in Italia. Ma questa fermezza ha avuto effetti anche per assicurare alla giustizia uomini legati a questo e ad altri episodi che hanno turbato la vita del nostro paese. [...]
Nell’assumere questa posizione di fermezza ero consapevole dei rischi che il credito del paese avrebbe potuto correre. Le operazioni concluse sui mercati internazionali degli ultimi mesi mostrano che questi pericoli non dovevano essere sopravvalutati.
L’Italia non è una repubblica delle banane; questa vicenda, come altre che ci stanno davanti, dovrebbe ricordarci che la fermezza non è la peggiore delle strade. [5].

L’intransigenza di Andreatta nei confronti della banca vaticana fu, secondo alcune interpretazioni, una delle cause della sua mancata designazione nei successivi governi, per via delle reazioni di biasimo innescate all’interno della Democrazia cristiana. In ogni caso, molte delle idee elaborate durante gli anni di permanenza al ministero del Tesoro per migliorare la stabilità e l’efficienza del sistema bancario non andarono perdute, trovando pratica applicazione nel processo di riforma che, tra gli anni Ottanta e Novanta, trasformò la legislazione bancaria italiana.

Fonte: F. Salsano, Andreatta ministro del Tesoro, Il Mulino, Bologna 2009, pag. 104-112

(2009)

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